編者按：今日(4月16日)上午，環保部官網頭條推出“國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知”，并以“附件”的形式對“水污染防治行動計劃”(即“水十條”)進行了解讀，分為“管理篇”、“技術篇”和“國外案例”三部分�，F整體呈現，以饗讀者。
一、管理篇
一、出臺背景
黨中央、國務院高度重視水環境保護工作。自“九五”開始，就集中力量對“三河三湖”等重點流域進行綜合整治，“十一五”以來，大力推進污染減排，水環境保護取得積極成效。但是，我國水污染嚴重的狀況仍未得到根本性遏制，區域性、復合型、壓縮型水污染日益凸顯，已經成為影響我國水安全的比較突出因素，防治形勢十分嚴峻。
一是水環境質量差。目前,我國工業、農業和生活污染排放負荷大，全國化學需氧量排放總量為2294.6萬噸，氨氮排放總量為238.5萬噸，遠超環境容量。全國地表水國控斷面中，仍有近十分之一(9.2%)喪失水體使用功能(劣于Ⅴ類)，24.6%的重點湖泊(水庫)呈富營養狀態;不少流經城鎮的河流溝渠黑臭。飲用水污染事件時有發生。全國4778個地下水水質監測點中，較差的監測點比例為43.9%，極差的比例為15.7%。全國9個重要海灣中，6個水質為差或極差。
二是水資源保障能力脆弱。我國人均水資源量少，時空分布嚴重不均。用水效率低下，水資源浪費嚴重。萬元工業增加值用水量為世界先進水平的2-3倍;農田灌溉水有效利用系數0.52，遠低于0.7-0.8的世界先進水平。局部水資源過度開發，超過水資源可再生能力。海河、黃河、遼河流域水資源開發利用率分別高達106%、82%、76%，遠遠超過公認的40%的水資源開發生態警戒線，嚴重擠占生態流量，水環境自凈能力銳減。全國地下水超采區面積達23萬平方公里，引發地面沉降、海水入侵等嚴重生態環境問題。
三是水生態受損重。濕地、海岸帶、湖濱、河濱等自然生態空間不斷減少，導致水源涵養能力下降。三江平原濕地面積已由建國初期的5萬平方公里減少至0.91萬平方公里，海河流域主要濕地面積減少了83%。長江中下游的通江湖泊由100多個減少至僅剩洞庭湖和鄱陽湖，且持續萎縮。沿海濕地面積大幅度減少，近岸海域生物多樣性降低，漁業資源衰退嚴重，自然岸線保有率不足35%。
四是水環境隱患多。全國近80%的化工、石化項目布設在江河沿岸、人口密集區等敏感區域;部分飲用水水源保護區內仍有違法排污、交通線路穿越等現象，對飲水安全構成潛在威脅。突發環境事件頻發，1995年以來，全國共發生1.1萬起突發水環境事件，僅2014年環境保護部調度處理并上報的98起重大及敏感突發環境事件中，就有60起涉及水污染，嚴重影響人民群眾生產生活，因水環境問題引發的群體性事件呈顯著上升趨勢，國內外反映強烈。
國家將水環境保護作為生態文明建設的重要內容。黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會對生態文明建設作出戰略部署。習近平總書記關于生態文明建設和生態環境保護作出一系列重要指示，強調要大力增強水憂患意識、水危機意識，從全面建成小康社會、實現中華民族永續發展的戰略高度，重視解決好水安全問題。李克強總理強調指出，水污染直接關系人們每天的生活，直接關系人們的健康，也關系食品安全，政府必須負起責任，向水污染宣戰，拿出硬措施，打好水污染防治“攻堅戰”，建立防止“反彈”的機制，以看得見的成效回應群眾關切，推進綠色生態發展。2015 年《政府工作報告》提出實施水污染防治行動計劃，加強江河湖海水污染、水污染源和農業面源污染治理，實行從水源地到水龍頭全過程監管的工作任務。張高麗副總理多次作出相關批示,召開會議深入研究，提出明確要求和具體部署。
按照黨中央、國務院的統一部署，環境保護部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業部、衛生計生委、海洋局等部門，共同編制了《水污染防治行動計劃》(以下稱《水十條》)。
二、編制過程
盡管我國水污染防治工作取得了積極進展，但水環境質量差、水資源保障能力弱、水生態受損重、環境隱患多等問題依然十分突出。主要原因是治理水平偏低、污染物排放總量巨大;此外，產業布局不合理、科技支撐和投入不足、法律法規標準和管理體制機制不完善、節水和環境意識不強等也是重要原因。
針對水污染防治工作面臨的嚴峻形勢，充分吸收國內外成功經驗，借鑒相關科研成果，起草工作自2013 年4 月起，主要經歷了準備、編制、征求意見和報批4 個階段，先后6 次征求中央及國務院34 個部門和單位意見，兩次征求各省(區、市)人民政府意見，3 次組織專題調研，歷時近兩年，30 易其稿。2014 年12 月31 日，國務院常務會議審議并原則同意《水十條》，根據會議精神。2015 年2 月26 日，中央政治局常務委員會會議審議通過《水十條》。2015 年4 月16 日，國務院正式向社會公開《水十條》全文。
三、重大意義
繼發布實施《大氣污染防治行動計劃》后，國務院近期印發《水十條》，這是我國環境保護領域的又一重大舉措，充分彰顯了國家全面實施大氣、水、土壤治理三大戰略的決心和信心。制定《水十條》，是黨中央、國務院實施全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國重要戰略，推進環境治理體系和治理能力現代化的重要內容，體現民意、順應民心，必將對我國的環境保護、生態文明建設和美麗中國建設，乃至整個經濟社會發展方式的轉變產生重要而深遠的影響，意義重大。
(一)建設生態文明和美麗中國的應有之義。
十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體的總體布局，提出努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。生態環境優美宜居是美麗中國的重要內容，有利于增強人民群眾幸福感，增加社會和諧度，拓展發展空間、提升發展質量，對建設生態文明和美麗中國至關重要�！端畻l》充分發揮環境保護作為生態文明建設主戰場、主陣地的作用，以改善水環境質量為出發點和落腳點，提出到2020 年全國水環境質量得到階段性改善的近期目標，為實現中國夢保駕護航。
(二)落實依法治國，推進依法治水的具體方略。十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的戰略部署，明確要求用嚴格的法律制度保護生態環境。新修訂實施的《環境保護法》及其配套法規規范，全方位解決法治偏軟、制度偏松等問題。如何貫徹依法治國戰略，依法保護水環境已成為當務之急�！端畻l》按照十八屆三中、四中全會精神及國務院要求，嚴格執行《環境保護法》、《水污染防治法》等法律法規，將環評、監測、聯合防治、總量控制、區域限批、排污許可等環境保護基本制度落到實處，明確法律規定的環保“高壓線”、開發利用的基線和限期完成的底線，形成依法治水的嶄新格局。
(三)適應經濟新常態的迫切需要。中央在深刻認識我國經濟發展呈現增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段性特征后，作出“經濟進入新常態”的重大判斷。當前，全國主要污染物控制指標開始呈下降趨勢，總量卻仍保持高位;人民群眾對環境質量改善新期待越來越高，環境保護工作也面臨機遇和挑戰并存的新常態，處于重要的戰略抉擇期。出臺《水十條》，明確了水污染防治的新方略，以水環境保護倒逼經濟結構調整，以環保產業發展騰出環境容量，以水資源節約拓展生態空間，以水生態保護創造綠色財富，為協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化，實施一帶一路、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略，為經濟社會可持續發展保駕護航，打造中國經濟升級版。
(四)實施鐵腕治污，向水污染宣戰的行動綱領。要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰，緊緊依靠制度創新、科技進步、嚴格執法，鐵腕治污加鐵規治污，用硬措施完成硬任務�！端畻l》嚴格按照黨和國家領導的指示精神，堅持問題導向，重拳出擊、重典治污，確保各項措施穩、準、狠，取得實效;共提出6 類主要指標，26 項具體要求，并進一步明確了38 項措施的完成時限。為確保任務目標的落實，《水十條》提出了取締“十小”企業，整治“十大”行業、治理工業集聚區污染、“紅黃牌”管理超標企業、環境質量不達標區域限批等238項強有力的硬措施�！端畻l》的發布與實施，必將一掃生態環保領域的積疴陳弊，全面打響水污染防治“攻堅戰”。
(五)推進水環境管理戰略轉型的路徑平臺。“九龍”治水是為了同一片“天”，這個“天”就是老百姓�！端畻l》統籌兼顧各部門職責，各類水體保護要求，搭建平臺、凝聚共識，充分調動發揮環保、發改、科技、工業、財政、國土、交通、住建、水利、農業、衛生、海洋等部門力量，開創“九龍”合力、系統治理的新氣象。堅決落實全面深化改革、加快生態文明制度建設各項要求，統籌水資源、水環境、水生態，實施系統治理。明確了水環境質量目標導向，把各類水體、各個區域的水環境質量狀況，作為檢驗各項工作的終極標準，穩步推進環境管理戰略轉型各項工作;根據質量目標要求，確定污染減排目標，盡快讓排污總量降下來、讓環境質量好起來。
(六)推動穩增長、促改革、調結構、惠民生的必然要求�！端畻l》強化問題導向，從經濟結構等深層次問題入手，既注重總體謀劃，又注重牽住“牛鼻子”，牢牢抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。把水資源環境承載能力作為剛性約束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，提出調整產業結構、優化空間布局、推進循環發展等多項具體政策措施，運用水環境保護這把“手術刀”、水環境質量考核這“指揮棒”，推動經濟結構轉型升級，建立新的發展模式。牢牢把握全面建成小康社會、改善民生要求，想方設法解決群眾反映強烈問題，著眼百姓房前屋后、小溝小汊，聚焦千家萬戶的水缸子、水龍頭，提出飲用水水源保護、城市黑臭水體整治等具體指標，讓水污染治理的效果更加貼合百姓感受。
四、主要內容
結合全面建成小康社會的目標要求，《水十條》確定的工作目標是：到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環境質量穩中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況有所好轉。
到2030年，力爭全國水環境質量總體改善，水生態系統功能初步恢復。到本世紀中葉，生態環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。主要指標是：到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質優良(達到或優于III類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內，地級及以上城市集中式飲用水水源水質達到或優于III類比例總體高于93%，全國地下水質量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質優良(一、二類)比例達到70%左右。京津冀區域喪失使用功能(劣于V類)的水體斷面比例下降15個百分點左右，長三角、珠三角區域力爭消除喪失使用功能的水體。
到2030年，全國七大重點流域水質優良比例總體達到75%以上，城市建成區黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質達到或優于III類比例總體為95%左右。按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的原則，為確保實現上述目標，《水十條》提出了10條35款，共238項具體措施。
除總體要求、工作目標和主要指標外，可分為四大部分。1-3條為部分，提出了控制排放、促進轉型、節約資源等任務，體現治水的系統思路。4-6條為第二部分，提出了科技創新、市場驅動、嚴格執法等任務，發揮科技引領和市場決定性作用，強化嚴格執法。7-8條為第三部分，提出了強化管理和保障水環境安全等任務。9-10條為第四部分，提出了落實責任和全民參與等任務，明確了政府、企業、公眾各方面的責任。為了便于貫徹落實，每項工作都明確了牽頭單位和參與部門。
條，全面控制污染物排放。針對工業、城鎮生活、農業農村和船舶港口等污染來源，提出了相應的減排措施。包括依法取締“十小”企業，專項整治“十大”重點行業，集中治理工業集聚區污染;加快城鎮污水處理設施建設改造，推進配套管網建設和污泥無害化處理處置;防治畜禽養殖污染，控制農業面源污染，開展農村環境綜合整治;提高船舶污染防治水平。
第二條，推動經濟結構轉型升級。調整產業結構、優化空間布局、推進循環發展，既可以推動經濟結構轉型升級，也是治理水污染的重要手段。包括：加快淘汰落后產能;結合水質目標，嚴格環境準入;合理確定產業發展布局、結構和規模;以工業水循環利用、再生水和海水利用等推動循環發展等。
第三條，著力節約保護水資源。實施比較嚴格水資源管理制度，嚴控超采地下水，控制用水總量;提高用水效率，抓好工業、城鎮和農業節水;科學保護水資源，加強水量調度，保證重要河流生態流量。
第四條，強化科技支撐。完善環保技術評價體系，加強共享平臺建設，推廣示范先進適用技術;要整合現有科技資源，加強基礎研究和前瞻技術研發;規范環保產業市場，加快發展環保服務業，推進先進適用技術和裝備的產業化。
第五條，充分發揮市場機制作用。加快水價改革，完善污水處理費、排污費、水資源費等收費政策，健全稅收政策，發揮好價格、稅收、收費的杠桿作用。加大政府和社會投入，促進多元投資;通過健全“領跑者”制度、推行綠色信貸、實施跨界補償等措施，建立有利于水環境治理的激勵機制。
第六條，嚴格環境執法監管。加快完善法律法規和標準，加大執法監管力度，嚴懲各類環境違法行為，嚴肅查處違規建設項目;加強行政執法與刑事司法銜接，完善監督執法機制;健全水環境監測網絡，形成跨部門、區域、流域、海域的污染防治協調機制。
第七條，切實加強水環境管理。未達到水質目標要求的地區要制定實施限期達標的工作方案，深化污染物總量控制制度，嚴格控制各類環境風險，穩妥處置突發水環境污染事件;全面實行排污許可證管理。
第八條，全力保障水生態環境安全。建立從水源到水龍頭全過程監管機制，定期公布飲水安全狀況，科學防治地下水污染，確保飲用水安全;深化重點流域水污染防治，對江河源頭等水質較好的水體保護;重點整治長江口、珠江口、渤海灣、杭州灣等河口海灣污染，嚴格圍填海管理，推進近岸海域環境保護;加大城市黑臭水體治理力度，直轄市、省會城市、計劃單列市建成區于2017年底前基本消除黑臭水體。
第九條，明確和落實各方責任。建立全國水污染防治工作協作機制。地方政府對當地水環境質量負總責，要制定水污染防治專項工作方案。排污單位要自覺治污、嚴格守法。分流域、分區域、分海域逐年考核計劃實施情況，督促各方履責到位。
第十條，強化公眾參與和社會監督。國家定期公布水質比較差、比較好的10個城市名單和各省(區、市)水環境狀況。依法公開水污染防治相關信息，主動接受社會監督。邀請公眾、社會組織全程參與重要環保執法行動和重大水污染事件調查，構建全民行動格局。
五、主要特點
一是堅持改革創新的思路和方法。水污染防治任務艱巨，必須依靠深化改革，通過創新加以推進�！端畻l》將改革創新貫穿始終，在238項具體治理措施中，有136項是改進強化的措施(提高污水處理標準等)，有90項是改革創新的措施(對超標企業實施“紅黃牌”管理等)，還有12項是研究探索性的措施(研究建立國家環境監察專員制度等)。
二是堅持系統治理的理念。水環境改善是一項長期、復雜的系統工程�！端畻l》堅持系統思維，既考慮當前,也兼顧長遠，既解決好存量，也把握好增量，統籌節水與治水、地表水與地下水、淡水與海水、好水與差水的關系，突出抓好重點污染、重點行業和重點區域，發揮好市場的決定性作用、科技的支撐作用和法規標準的引領作用，統籌安排好生產、生活、生態用水，全面推進山水林田湖保護、治理和修復。
三是堅持問題導向的方針。為確保措施務實、管用，《水十條》具體治理措施，均針對水污染防治工作中存在的三個突出問題，其中，65項是針對水環境質量改善的措施(解決城市水體黑臭問題等)，有55項是修復保護水生態的措施(保護生態空間等)，有48項是防范環境隱患的措施(優化空間布局等)，還有70 項綜合措施(完善法律法規等)。
六、重要改革舉措
《水十條》全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，切實落實全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國的重要戰略部署，自始至終體現改革創新的思想。重點體現在以下12 個方面的新理念、新思路、新舉措。
一是在健全自然資源用途管制制度方面。嚴格水域岸線用途管制，土地開發利用應留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和保護范圍，非法擠占的應限期退出。
二是在健全水節約集約使用制度方面。嚴控地下水超采。未經批準的和公共供水管網覆蓋范圍內的自備水井，一律予以關閉。在黃河、淮河等流域進行試點，分期分批確定生態流量(水位)，作為流域水量調度的重要參考。
三是在劃定生態保護紅線、建立資源環境承載能力監測預警機制方面。建立水資源、水環境承載能力監測評價體系，實行承載能力監測預警，已超過承載能力的地區要實施水污染物削減方案，加快調整發展規劃和產業結構。到2020年，組織完成市、縣域水資源、水環境承載能力現狀評價。
四是在實行資源有償使用制度方面。加快水價改革�？h級及以上城市應于2015年底前全面實行居民階梯水價制度，具備條件的建制鎮也要積極推進。2020年底前，全面實行非居民用水超定額、超計劃累進加價制度。深入推進農業水價綜合改革。在嚴重缺水地區試行退地減水。地表水過度開發和地下水超采問題較嚴重，且農業用水比重較大的五省(區)，要適當減少用水量較大的農作物種植面積，改種耐旱作物和經濟林;對3300萬畝灌溉面積實施綜合治理，退減水量37億立方米以上。
五是在實行生態補償制度方面。探索采取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式，開展補償試點。深化排污權有償使用和交易試點。
六是在發展環保市場方面。廢止妨礙形成全國統一環保市場和公平競爭的規定和做法。健全環保工程設計、建設、運營等領域招投標管理辦法和技術標準。明確監管部門、排污企業和環保服務公司的責任和義務，完善風險分擔、履約保障等機制。以污水、垃圾處理和工業園區為重點，推行環境污染第三方治理。
七是在建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制方面。積極推動設立融資擔�；�，推進環保設備融資租賃業務發展。推廣股權、項目收益權、特許經營權、排污權等質押融資擔保。采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入。
八是在建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法方面。建立嚴格監管所有污染物排放的水環境保護管理制度。強化城市污水處理設施脫氮除磷升級改造、重點行業特征污染物防治、港口、碼頭、裝卸站及船舶污染防治等。研究建立國家環境監察專員制度，實行環境監管網格化管理。
九是在建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制方面。強化水源涵養林建設與保護，實施濕地修復重大工程，退耕還林、還草、還濕。制定實施重點流域水生生物多樣性保護方案。加大濱海濕地、河口和海灣典型生態系統，以及重要漁業水域的保護力度。健全跨部門、跨區域、流域、海域水環境保護議事協調機制。完善國家水環境監測網絡。京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況要明顯好轉。
十是在及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督方面。加大水質達標、飲用水安全、城市水體質量等環境信息公開力度。如要求地級及以上城市自2016年起每季度向社會公開飲水安全狀況。自2018年起，所有縣級及以上城市飲水安全狀況信息都要向社會公開。綜合考慮水環境質量及達標情況等因素，國家每年公布比較差、比較好的10個城市名單和各省(區、市)水環境狀況。
十一是在完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度方面。2015年底前，完成國控重點污染源及排污權有償使用和交易試點地區污染源排污許可證的核發工作，其他污染源于2017年底前完成。以改善水質、防范環境風險為目標，將污染物排放種類、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍。完善污染物統計監測體系，將工業、城鎮生活、農業、移動源等各類污染源納入調查范圍。選擇對環境質量有突出影響的總氮、總磷、重金屬等污染物，研究納入流域、區域污染物排放總量控制約束性指標體系。
十二是在嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任方面。重點打擊私設暗管或利用滲井、滲坑、溶洞排放、傾倒含有毒有害污染物廢水、含病原體污水，監測數據弄虛作假，不正常使用水污染物處理設施，或者未經批準拆除、閑置水污染物處理設施等環境違法行為。對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。嚴肅查處建設項目環評領域越權審批、未批先建、邊批邊建、久試不驗等違法建設項目。對構成犯罪的，要依法追究刑事責任。
七、實施《水十條》把握的原則
一是地表與地下、陸上與海洋污染同治理。立足生態系統完整性和自然資源的雙重屬性，打破區域、流域和陸海界限，打破行業和生態系統要素界限，實行要素綜合、職能綜合、手段綜合，建立與生態系統完整性相適應的生態環境保護管理體制，形成從地表到地下、從山頂到海洋的全要素、全過程和全方位的生態系統一體化管理，維護生態系統的結構和功能的完整性以及生態系統健康。
二是市場與行政、經濟與科技手段齊發力。簡政放權、放管結合，推動水環境管理從過去的以行政審批為抓手、由政府主導，轉向以市場和法律手段為主導，更好發揮政府在制定規劃和標準等方面的規范引導作用。繼續推進環保行政審批制度改革，優化審批流程，減少審批環節，強化事中事后監管。拓寬政府環境公共服務供給渠道，推進向社會力量購買服務。更多利用市場手段激勵約束環境行為。
三是節水與凈水、水質與水量共考核。節水即治污，節水就是保護生態、保護水源。凈水即減排，進一步提標改造，強化源頭減量、過程清潔、末端治理，從再生產全過程防范環境污染和生態破壞。統籌考核用水總量、水環境質量，確保水環境質量不降低，水生態系統服務功能不削弱，嚴防水生態環境風險。
四是實施比較嚴格的水環境管理制度。力爭通過實行比較嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、生態修復制度，保護和修復水生態環境。著力推動“黨政同責”、“一崗雙責”，建立體現水生態環境保護要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，推行領導干部自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制，把黨政“一把手”的環保責任落實到位。
八、預期成效
(一)優化經濟發展�！端畻l》通過淘汰落后產能、優化空間布局、推進循環發展、提高用水效率、完善經濟政策、發揮市場機制等措施，將進一步促進經濟結構轉型升級、優化生產力結構，為“穩增長”、“調結構”及經濟社會可持續發展作出新貢獻。實施《水十條》，預計可拉動GDP增長約5.7萬億，累計增加非農就業約390萬人，使服務業占GDP的比重增加2.3%，實現環境效益、經濟效益與社會效益的多贏。
(二)壯大環保產業�！端畻l》通過加大治污投資力度，大幅提升污染治理科技、環保裝備研制和產業化水平等措施，將帶動環保產業新增產值約1.9萬億，其中直接購買環保產業產品和服務約1.4萬億，使環保產業成為新的經濟增長點。
(三)理順體制機制�！端畻l》的實施，將進一步創新工作思路，推進水環境“質量目標管理”戰略轉型，推動形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制;進一步完善水污染防治稅收、價格等經濟政策，第三方治理、生態補償等市場機制在水污染防治領域發揮更大的作用;進一步完善信息公開機制，有效落實地方政府及企事業單位治污責任，建立健全水污染防治長效機制。
(四)切實改善民生。到2020年，公眾獲取環境信息、參與環境治理的渠道進一步拓展，“節水潔水，人人有責”行為準則成為全社會的自覺遵循，老百姓將更加積極主動地投身水污染防治行動之中�！端畻l》階段目標基本實現，水環境質量持續改善，水生態狀況有所好轉，“藍天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國建設取得顯著進展，群眾生活質量得到較大幅度提升。
二、技術篇
一、運用系統思維解決水污染問題
水污染防治是一項系統工程，解決水污染問題需要系統思維，從全局和戰略的高度進行頂層設計和謀劃。
一是以改善水環境質量為核心，統籌水資源管理、水污染治理和水生態保護�！端畻l》提出了控制排污、促進轉型、節約資源等任務，構建水質、水量、水生態統籌兼顧、多措并舉、協調推進的格局。污染物排放總量作為分子，盡量做減，“調結構、調布局”是治本之策，以治水倒逼產業結構調整及轉型升級;減少污染物排放是治標之法，努力削減工業、城鎮生活、農村農業排污總量。水量作為分母，盡量做加法，堅持節水即減污，以控制用水總量、提高用水效率、保障生態用水實現節水增流，強調閘壩聯合調度、生態補水等措施，合理安排閘壩下泄水量和時段，維持河湖基本生態用水。
二是協同管理地表水與地下水、淡水與海水、大江大河與小溝小汊。水具有很強的流動性，污染在水里，根源在岸上�！端畻l》以山水林田湖為生命共同體，尊重水的自然循環過程，監管污染物的產生、排放、進入水體的全過程，統籌地表與地下、陸地與海洋、大江大河和小溝小汊。對于大江大河，延續重點流域水質考核問責制度，強化消滅劣V類水體。對于群眾意見大、公眾關注度高的小溝小汊，公布黑臭水體名稱、責任人及達標期限。
三是系統控源，全面控制污染物排放�！端畻l》明確主攻方向，以取締“十小”企業、整治十大行業、治理工業集聚區、防治城鎮生活污染等為重點，全面推動深化減污工作;通過劃定禁養區等措施，提升規�；B殖比率，實現糞便污水資源化利用;提出了加快農村環境綜合整治、加強船舶港口污染控制、依法強制報廢超過使用年限的船舶等針對性的非點源污染防治措施。
四是工程措施與管理措施并舉，切實落實治理任務�！端畻l》提出的各類工程措施和管理措施相輔相成，工程措施著眼于“以項目治水潔水”，管理措施著眼于“用制度管水節水”。不僅提出工業、城鎮生活、農業農村污染防治，飲用水安全保障、城市黑臭水體整治、節水等工作要求，還明確了70余項法規、政策、制度和機制等管理舉措，全面保障各項任務的落實。
五是部門聯動，打好治污“組合拳”�！端畻l》明確了發改、財政、工信、住建、農業等相關部門的責任，整合海洋、林業、水利等部門的行政工作，充分調動工商、國土、公安等部門的執法力量，將顯著提升環保工作效率。
六是構建全民行動格局，落實政府、企業、公眾責任。明確和落實各方責任是《水十條》實施的重要保障�！端畻l》明確提出了強化地方政府水環境保護責任、落實排污單位主體責任、構建全民行動格局、嚴格目標任務考核等措施。通過責任追究制度落實地方政府責任，約束企業依法治污，健全公眾監督、輿論監督和司法監督相結合的環境監管體系。建立政府、企事業單位、公眾溝通對話平臺，新聞媒體、公益組織也要依法加強對政府和企業的監督。
二、把好畜禽養殖污染防治三道關
隨著我國畜禽養殖業的迅速發展，出現了布局不合理、種養脫節等問題，畜禽糞污未得到科學處置利用，既浪費資源，又污染環境，并成為湖庫富營養化等水質惡化的重要原因�！端畻l》提出了“調布局、建設施、促利用”全過程控制思路，要求調整優化布局，實施養殖場清潔生產及糞污資源化利用，促進產業良性發展，減少對水環境的污染。
一是強化源頭控制，調整養殖布局。長期以來，我國畜禽養殖業單純面向市場自由發展，導致了布局不合理等問題，部分飲用水水源保護區、風景名勝區、自然保護區等敏感水體面臨養殖污染風險�！端畻l》從優化布局入手，將“調整養殖布局、降低污染風險”作為重點任務之一，明確了科學劃定畜禽養殖禁養區、關閉或搬遷禁養區內的養殖場(小區)和養殖專業戶等任務和完成時限，從源頭上防范畜禽養殖污染風險。
二是建設治污設施，促進清潔養殖。畜禽養殖業疫病風險高，疫病往往給養殖者帶來巨大損失。清潔養殖對防控疫病起到重要作用。我國規�；B殖程度低，養殖企業的環保意識差、經濟基礎不強，抵御市場波動和疫病風險的能力弱，清潔生產水平不高�！端畻l》要求，現有規�；笄蒺B殖場(小區)要根據污染防治需要，配套建設糞便污水貯存、處理、利用設施，新建、改建、擴建的要實施雨污分流，散養密集區要實施污水分戶收集和集中處理利用。從而實現養殖場糞污清潔規范存儲，既能提高養殖場清潔生產水平，又能改善水環境質量，還能促進行業健康發展。
三是加強種養結合，引導綜合利用。畜禽糞污是天然的肥料資源。由于國家化肥補貼和農村生產生活方式、勞動力結構的變化，畜禽糞肥種植業應用受到限制，既浪費資源又污染環境。種養結合不足是我國畜禽養殖污染的重要原因之一�！端畻l》強調糞污資源化利用，支持和鼓勵采取糞肥還田、制取沼氣、發電、制造有機肥等方式,促進就地就近消納利用畜禽養殖糞污，實現農業發展方式轉型與環境保護雙贏的目標。
三、保障生態流量，促進水質改善
生態流量是指維持江河湖泊生態系統健康所需的水文情況，包括流量(水位)要求、不同水期消長要求等。與之相近的概念還有環境流量、生態需水量、生態基流等。
保障生態流量是江河湖泊得以存在的基礎，無水不成江湖;是維持一定環境容量、保障水質安全的需要,排污標準、水質目標都基于一定水量測算，如果水量不足則難以實現水環境保護要求;是水資源管理的重要內容，2011 年中央一號文件明確提出，要協調好生活、生產、生態環境用水;是維護水生態健康的需要，水生生物洄游、產卵等重要生命活動，往往依賴于特定的流量和水文過程。
人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，不少地區生態流量得不到保證。隨著經濟社會的高速發展，不少地區水資源過度開發，如黃河流域開發利用率高達82%、淮河流域達53%、海河流域更是超過100%，遠超通行的40%的開發上限，引發一系列生態環境問題。
國內外在生態流量保障理論與實踐方面積累了豐富經驗。20 世紀40 年代，美國就意識到水資源開發影響漁業，到70 年代水利工程建設高峰時期，生態流量研究與實踐迅速興起，并于80 年代后期擴展到澳大利亞、南非、歐洲等地區，至21 世紀初，已有40 多個國家和地區建立了上百種計算方法。我國生態流量研究始于20 世紀90 年代，在九五科技攻關“西北地區水資源保護與合理利用”、中國工程院“中國可持續發展水資源戰略研究”、“黃河流域水資源演化和可再生性維持機理”等項目推動下快速發展，并在全國水資源綜合規劃、水電開發等實踐中得到應用。
《水十條》明確提出要科學確定生態流量，加強江河湖庫水量調度管理。一是科學確定生態流量。以河湖重要控制斷面(點位)、生態敏感區等為關鍵節點，以納污、生態、防洪、發電、航運、灌溉等功能協調為準則，“一河一量”確定生態流量。二是強化調度管理。將生態流量納入水資源調度方案，區域水資源調配及水力發電、供水、航運等調度，要服從流域水資源統一調度，切實保障生態流量。
四、發揮市場決定性作用
實施《水十條》資金需求巨大。在積極發揮政府規范和引領作用的同時，必須用好稅收、價格、補償、獎勵等手段，充分發揮市場機制作用。
一是健全稅收政策，引導生產消費行為。稅收是生產消費行為的基礎性調節手段，在推動環保產業發展、引導綠色消費等方面發揮著重要作用�！端畻l》關注環境保護稅、資源稅、消費稅等稅種的調節作用。提出對國內企業為生產國家支持發展的大型環保設備，必需進口的關鍵零部件及原材料，免征關稅。加快推進環保稅立法、資源稅改革等工作。研究將部分高耗能、高污染產品納入消費稅征收范圍。
二是理順價格機制，保護好資源環境。建立能夠反映資源稀缺程度和環境修復費用的價格與收費政策，是籌集治污資金的重要手段。設立階梯水價、提高污水費征收標準，成為價格收費政策的重要內容�！端畻l》要求，分期推進水資源價格改革，涵蓋居民、非居民以及農業用水等領域;因地制宜制定水資源費征收標準，如地下水水資源費征收標準應高于地表水、超采地區征收標準應高于非超采地區;修訂城鎮污水處理費、排污費、水資源費征收管理辦法，合理提高征收標準，做到應收盡收。
三是建立激勵機制，樹立行業標桿�，F有環境保護制度重視企業達標排放，缺少激勵企業深化治污的政策機制，不利于進一步降低污染物排放水平�！端畻l》創新性地提出，健全節水環保“領跑者制度”，鼓勵支持節能減排先進企業及工業集聚區的用水效率、排污強度等達到更高標準，支持開展清潔生產、節水治污等示范工作。
四是實施生態補償，解決跨界污染。生態補償是受益地區對生態保護地區的一種補償，補償其為保護生態環境做出的貢獻。我國流域生態補償主要通過專項資金、異地開發、水權交易等模式實現�！端畻l》提出實施跨界水環境補償，探索采取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式，建立跨界水環境補償機制并開展試點示范。
五、創新模式，為水環境保護產業發展提供新動力
《水十條》是深入開展水污染防治工作，保障國家水安全的行動綱領，將為環保產業的快速發展注入新動力。
一是指明了相關環保產業的發展方向。水環境質量改善目標要求，將為區域流域水環境修復等綜合型環保企業，提供更多治理與運維服務機會。“十大”重點行業專項整治與規�；笄蒺B殖場(小區)污染防治，將推動環保產業由末端治理向清潔化改造綜合服務發展。工業集聚區污水集中處置與在線監控等要求，將帶動園區水環境監測、污染防控、環保設施運營等第三方治理服務發展。城鎮生活污染治理、污水處理設施提標改造、污泥處理處置，將為相關工程設計、設備制造、設施建設和運營維護等產業帶來機遇。農村污水處理統一規劃、建設和管理，將推進城鎮污水處理設施和服務向農村延伸。嚴格控制新增取水許可、完善中水設施建設等要求，將促進再生水和海水利用產業發展。節水目標任務考核、控制管網漏損率等要求，將推進節水設施建設、產品制造及相關技術的發展。
二是促進相關環保產業發展模式創新。推行政府和社會資本合作、政府采購環保服務等模式，轉變政府以投入環保固定資產為主的傳統投資模式，促進相關產業向提供綜合環保服務轉變，提升產業規模。逐步健全投資回收機制、不斷豐富社會融資工具、推行環境績效合同服務等，將強化投資方、建設運營方的合作，完善投融資-建設-運行水環境整治綜合服務模式。工業園區、畜禽、重點行業企業治污需求的釋放，將推進環保企業服務向生產環節延伸，提供專業化的第三方治理服務。
三是提升相關環保產業發展水平�！端畻l》重點工程內容包括區域流域環境綜合整治、重點行業企業清潔生產改造、工業集聚區污染治理、城鎮污水處理提標改造與再生利用、污泥無害化處理處置、農村污水連片整治、規�；笄蒺B殖污染治理、水環境保護金融與咨詢、節水產品與管網建設等。利用投入產出模型測算，《水十條》將直接購買環保產業產品和服務超過1.4萬億元，間接帶動約5000億元。隨著投融資、建設管理等模式創新，將持續提升相關環保產業發展水平，創造更大的經濟社會效益。
四是相關環保產業發展的重點領域。一是創新商業模式，建立綜合環境服務和工業企業生產過程綜合治污的投資方式與回報機制。二是加強環保實體經濟與金融合作。環保產業持續增長、高市盈率等特性，引導著社會資本投向。具備一定規模的環保企業應進一步強化上市融資、再融資，促進資本層面的整合與并購升級，打造行業龍頭。中小環保企業可通過發行企業債、公司債等方式拓寬融資渠道，擴大業務范圍。三是注重技術研發引進與成果轉化。水務是環保產業中比較大也是發展比較成熟的行業，環保企業應進一步研發核心技術、打造精品工程、創新商業模式、注重品牌建設、樹立行業典范，做領域內的“領跑者”。
六、前瞻謀劃，打好融資三大戰役
《水十條》投資需求主要集中在環境綜合整治、節水、工業污染防治、城鎮生活污染治理、污水再生利用、農業農村污染防治、船舶港口污染控制、環境監管能力建設等領域，需要前瞻謀劃，打好三大融資戰役。
一是金融與環保融合。當前，環境金融對環保工作助力不夠，金融與環保融合不足，重要原因是排污企業和環保企業抵押擔保手段缺乏，金融機構出于風險考慮，不愿進入環保領域�！端畻l》提出，積極推動設立融資擔�；�，推廣股權、項目收益權、特許經營權、排污權等質押融資擔保，將推進環保設備融資租賃業務，消除金融資本進入環保領域的融資擔保障礙，撬動金融資本投入環保事業。
二是開發經營權益捆綁�！端畻l》提出，采取授予開發經營權益等方式，鼓勵社會資本加大環保投入。水源地環境綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、河流生態修復等項目公益性強，難以產生直接經濟收益。要撬動社會資本進入這些領域，必須讓其有利可圖，如通過與周邊土地開發、林下經濟、生態養殖、生態旅游等經營性較強的項目組合開發，即可創新捆綁經營模式，引導社會資本投入。
三是環境績效合同服務�！端畻l》提出，采取環境績效合同服務等方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入，促進多元融資。市場主體以合同方式，向政府提供環境綜合服務，并以環境效果為基礎收取服務費，有利于建立基于績效的政府環保支出方式，提升環境公共服務水平。此外，還可以通過分期支付方式，降低財政一次性支出壓力。
七、以跨界水環境補償機制推進水質改善
黨的十八屆三中全會要求“實行生態補償制度，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度”�！端畻l》提出，實施跨界水環境補償機制。探索采取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式，建立跨界水環境補償機制，開展補償試點。
2013 年，全國跨省界河流以有機污染為主，劣Ⅴ類斷面比例高出全國平均水平10.5 個百分點，高錳酸鹽指數、氨氮、化學需氧量、總磷等指標濃度比全國平均水平分別高12.5%、59.0%、22.2%和46.7%。近年來，皖浙兩省的新安江、甘陜兩省的渭河和粵桂兩省(區)的九洲江等流域陸續開展了水環境補償實踐，取得積極成效。新安江水環境補償試點以來，上游黃山市在保持經濟總體較快發展的前提下，污染物排放量和排放強度逐年下降，上游河流水質惡化趨勢得到有效控制，下游千島湖水質同步改善。
當前，我國跨省界河流生態流量難以有效保障，上下游治污協作機制尚未完全建立，權責落實與激勵政策尚不完善，跨省界斷面水質短期內難以得到根本改善。實施水環境補償，在改善流域水環境質量、明確治理責任等方面將發揮積極作用，是水環境管理的重要內容和有效手段。由于我國水環境補償工作起步較晚，在補償的方式、標準、責任等方面仍需進一步研究和完善。
為進一步建立健全跨界水環境補償機制，重點需要開展以下工作：一是完善頂層設計。制定出臺相關法律法規、辦法和技術指南，推進跨界水環境補償的制度化和法制化;盡快制定和出臺跨省界水環境補償指導意見，引導地方建立補償工作機制。二是加強指導協調。在完善新安江、九州江、渭河等流域跨界水環境補償機制的同時，在引灤入津、東江等流域進一步開展試點，加大協調力度，明確上下游責任。三是研究建立補償標準體系�？紤]上游地區發展機會損失成本、污染治理成本以及生態系統服務價值等因素，完善跨界水環境補償測算方法。四是推進長效機制建設。鼓勵上下游采取資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式，開展多元化補償，采取財政、金融等經濟手段，吸引市場資本投入流域環境保護，維護補償機制長期有效運轉。
八、重拳打擊違法行為
近年來，各地區、各部門不斷加大工作力度，環境執法工作取得積極成效，但執法不到位等問題仍然十分突出。違法排污事件屢見不鮮，環境事故頻發。環境監管力量薄弱，監察機制建設不完善，監督執法方式單一,難以及時發現并處罰所有環境違法行為。違法成本低、守法成本高的現象依然存在。少數地方出于經濟發展考慮，環保履責不到位，甚至充當排污企業的“保護傘”。公眾參與渠道不暢，社會監督機制不完善，違法企業缺乏道德約束力，某種程度上縱容了其違法排污，形成惡性循環。
《水十條》重拳打擊違法行為，要求加大執法力度，完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環境監督執法機制。對實行“紅黃牌”管理，對超標和超總量的企業予以‘黃牌’警示，一律限制生產或停產整治;對整治仍不能達到要求且情節嚴重的企業予以‘紅牌’處罰，一律停業、關閉。嚴懲環境違法行為，對違法排污零容忍。
積極推行國家督查、省級巡查、地市檢查，堅持聯合執法、區域執法、交叉執法，加大暗查暗訪力度，研究建立常規監察、突擊抽查、公眾監督新機制，充分調動社會力量監督環境違法。抽查并公布排污單位達標排放情況，定期公布環保“黃牌”、“紅牌”企業名單，形成“過街老鼠，人人喊打”的強大震懾，形成“齊抓共管”排污企業的新局面。
環保違法行為“零容忍”。對偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、不正常使用防治污染設施、偽造或篡改環境監測數據等惡意違法行為，依法嚴厲處罰;對違法排污及拒不改正的企業按日計罰，依法對相關人員予以行政拘留;對涉嫌犯罪的，一律迅速移送司法機關。對超標超總量排污的違法企業采取限制生產、停產整治和停業關閉等措施。
九、陸海統籌，加強海洋環境保護
十八屆三中全會要求建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制�！端畻l》提出，完善流域協作機制，健全跨部門、區域、流域、海域水環境保護議事協調機制等要求，統籌海洋環境保護與陸源污染防治、生態系統修復，健全污染物協同控制與區域聯動機制，協同推進水污染防治工作。
陸源污染和生態破壞是近岸海域污染和生態退化的主要原因。受環境污染、圍墾、填海、筑壩、取沙等人類活動影響，海洋流場改變，許多海洋產卵場、采苗場和養殖場喪失基本功能，漁業資源增殖和恢復能力下降，自然岸線消失。沿海地區大型化工、石化、能源等基地開發，進一步加大了近岸海域環境風險。
上在陸海統籌海洋環境保護方面積累了豐富經驗。美國切薩皮克海灣通過全面動態監測、數學模擬預測等，識別主要污染物來源，針對性的開展綜合整治，取得了良好效果。日本通過制定《瀨戶內海環境保護特別措施法》和相關水質改善計劃，嚴控陸域污染，重點保護海岸帶，基本保障了瀨戶內海環境安全。
加強陸海統籌的海洋環境保護，重點做好以下工作：一是建立環保協調機制，發揮環保、海洋、國土、水利等部門合力，聯合開展環評會商、執法監督、信息共享、預警應急等工作。二是完善水環境監測體系，綜合環保、國土、水利和海洋等部門監測斷面(點位)，定期共享和交換監測數據。三是健全規劃體系，統籌重點流域、近岸海域、近海陸域等相關規劃，以入海河流治理和海岸帶保護為抓手，全面改善流域、區域、海域環境質量。四是建立陸海統籌的行動體系，重點整治黃河口、長江口、渤海灣、杭州灣等河口海灣，并在沿海城市實施總氮排放總量控制。
十、編織環境管理的“天羅地網”
一是劃分監管網格。針對違法排污屢禁不止、部分區域排污不降反增、部分小溝小汊污染加重等問題，必須進一步加強環境監管�！端畻l》提出，各市、縣應自2016年起實行環境監管網格化管理，即將行政區域劃分為若干環境監管網格，逐一明確監管責任人，確定重點監管對象，劃分監管等級，采取差別化監管措施，并向社會公開。
各地網格化環境監管工作積累了豐富經驗。河北省在172個縣(市、區)、30個開發區、2千多個鄉和5萬多個行政村建立了網格化環境監管體系，上下級網格之間、環保部門與企業之間，層層簽訂監管目標責任狀。保定市發放了環境責任監督聯系卡，確保任務到人、到污染源。湖北荊門市將漳河水庫周邊30多個村委會、居委會書記、主任聘為義務監督員，組建了漳河流域生態環保村級網絡。
二是明確水體單元�？刂茊卧宰匀凰悼刂茢嗝鏋楣濣c，統籌匯水范圍內的各行政區，既能兼顧自然水系完整性，又能分清行政責任，避免了跨界糾紛，在我國淮河、海河等重點流域水污染防治規劃編制實施中發揮了重要作用，在任務項目統籌安排、資金及政策優化配制、工程分步實施等方面，取得了良好效果。實踐表明，將控制單元斷面水質與排污區域掛鉤，可成為環境監管的強硬抓手。
十一、強化環境質量目標管理
質量目標是水環境管理的出發點和落腳點。各級地方人民政府對轄區環境質量負責。改善環境質量是提升政府公信力、展示執政能力的必然要求。良好的生態環境是比較基本的公共服務，是全面建成小康社會的重要內容，是滿足公眾期待、緩解社會矛盾的有效手段。質量目標管理，也是倒逼經濟轉型升級、優化經濟發展的重要手段。
質量目標管理是水環境管理轉型的基本要求。污染物排放總量控制，是現階段行政約束力比較強的環境管理手段，為質量改善作出巨大貢獻。但是，水總量控制僅包括化學需氧量和氨氮指標，難以有效約束其它污染物，導致總量目標與質量目標脫鉤。當前，我國水環境管理急需完成由總量控制向質量目標管理的轉型，將改善環境質量作為判斷各項工作成效的終極標準。
國內外在質量目標管理方面積累了豐富經驗。美國比較大日負荷控制計劃，根據河流水質目標確定污染源排放限值，成效顯著。歐盟《水框架指令》以“水生態良好”作為水管理的比較終目標，穩步推進各相關工作。我國自2009 年起對重點流域水污染防治規劃實施情況進行年度考核，將水質作為比較重要的考核指標，考核結果向社會公布，并與國家支持和地方政府政績掛鉤，有力推進了水環境質量的改善。部分地區還開展了基于水質考核的“生態賠償”，取得了積極效果。
強化環境質量目標管理重點要開展以下工作：一是整合重點流域水污染防治規劃、重要江河湖泊水功能區劃等工作成果，明確水體水質目標。二是逐一排查各水體單元水質狀況，明確達標時限、措施任務、工程項目，并分解落實到責任主體。三是公開評估考核結果、達標方案、達標時限等信息，接受公眾監督。四是運用掛牌督辦、區域限批等行政手段，強化考核結果的應用。
十二、抓兩頭促中間，帶動水環境質量全面改善
地表水體按功能高低分為五類，不同功能類別分別執行相應的標準限值。“兩頭”指“好水”與“差水”，分別對應Ⅰ～Ⅲ類與劣于Ⅴ類水質的水體，“中間”指Ⅳ～Ⅴ類水質的水體。
人民群眾對飲用水安全風險、城市水體黑臭等問題反映日益強烈，保護水環境、治理水污染已成為全社會的焦點。抓兩頭促中間，是根據社會公眾訴求和水污染防治工作階段特點，在“好水”、“差水”兩頭彰顯保護和治理成效，讓人民群眾看得見、享受得到水污染防治工作帶來的環境效益;同時帶動其他水體水質改善，為全面建成小康社會貢獻力量。因此，《水十條》提出，到2020年，七大重點流域水質優良(達到或優于Ⅲ類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內，地級及以上城市集中式飲用水水源水質達到或優于Ⅲ類比例總體高于93%等要求。
歐美發達國家從大規模治污到水環境質量明顯改善，花費了30 年甚至更長時間，基本做法是統籌考慮水資源、水環境、水生態，采取控源截污、生態修復、綜合治理等措施。為實現《水十條》提出的水質改善目標，需重點做好以下工作：一是依法治污，嚴格落實《環境保護法》等法律法規要求，向水污染宣戰;二是系統治理，堅持以山水林田湖為生命共同體，市場與行政、經濟與科技手段齊發力，節水與潔水、水質與水量指標共考核。三是突出重點，將7大重點流域、9個重點河口海灣、3個重點區域、36個重點城市作為重中之重，以硬措施落實硬任務。
十三、消除城市黑臭水體，推進新型城鎮化建設
城市水體，通常指城市中自然或人工形成的河流、河道和小型湖泊等景觀水體。受規劃不合理、排污集中、截污不夠、流量不足等因素影響，城市水體普遍污染較重，有的甚至發黑發臭，人民群眾反映強烈，成為水污染防治工作的薄弱環節和難點，也是新型城鎮化繞不開的“傷疤”。據不完全統計，浙江垃圾河、黑臭河共計1.2萬公里，約占總長度的10%;江蘇省城市黑臭水體約占河道總數的20%;河南18個城市有34條黑臭河流，占河流總數的56.7%;廣州市黑臭水體約135個，占河涌總數的58.7%。
水體黑臭伴隨工業化、城市化快速發展產生。韓國首爾清溪川、英國倫敦泰晤士河、法國巴黎塞納河等都有類似經歷，但是經過整治，水質得到了改善。我國部分地區正在開展城市污染嚴重水體治理工作，江蘇省公布了313條擬開展整治的河流名單，擬于2016年基本消除城市河流黑臭現象;浙江自2013年起，全面推進“五水共治”，逐一制定污染河道整治方案，實行“河長制”，接受群眾和媒體監督。實踐經驗表明，城市污水截流及深度處理、初期雨水處理、生態堤岸建設等是主要的技術選擇;開展多部門合作、依靠市場機制、加強監督執法、強化考核及信息公開等是有效的管理手段。
《水十條》提出，加大黑臭水體治理力度，每半年向社會公布治理情況。一是堅持水質目標導向，落實截污優先、治理為本、開源增流、生態恢復、系統治理等要求。二是堅持問題導向，解決建成區污水直排等瓶頸問題，制定實施“一河一策”。三是堅持工程建設與長效管理兩手抓，將水環境保護作為城市發展的剛性約束，創新工程運營維護模式。四是嚴格考核，國家開展城市水環境狀況排名，地方定期向社會公布城市黑臭水體清單與治理進程。
十四、地表水及地下水污染協同控制
當前，我國地表水及地下水復合污染事件頻發，華北平原滲井滲坑污染、遼寧阜新“綠茶水”等事件的主要原因是，受污染的地表水影響了地下水;廣西龍江鎘污染、重慶千丈巖水庫污染等事件的主要原因是，受污染的地下水影響了地表水。針對這些新情況，《水十條》創新思路，要求系統考慮地表水和地下水污染防治工作，打破“頭疼醫頭、腳痛醫腳”的困局。
地表水與地下水是水文循環的重要環節，兩者相互影響。受水文地質條件、土壤巖石結構等影響，地表水與地下水相互作用和轉化，當滿足水動力過程及水力梯度條件，地表水可通過河床滲漏、側滲補給淺層地下水，并可以越流補給深層地下水，污染物也會同時進入地下水。反之，在特定條件下，地下水也可以補給地表水。
經驗表明，地表水與地下水污染協同控制科學有效。美國《清潔水法》要求同步改善地表水、地下水水質狀況，五大湖區要求每年同步提交湖泊及地下水水質監測結果。歐盟充分考慮地表水和地下水污染協同控制，在《水框架指令》統一部署下，分別制定了地表水、地下水指令，要求避免彼此間的負面影響。經過治理，美歐部分地表水和地下水環境質量狀況已得到改善。
我國地表水與地下水協同控制需重點開展工作：一是完善水環境監測網絡，同步監控地表地下水污染狀況，統籌環保、國土、水利等部門的地表水、地下水監測斷面(井)，提升環境監測和風險防控能力。二是加強飲用水水源保護，特別是傍河地下水開采，控制地表水污染物向地下的運移。三是在巖溶地區、京津冀等區域進行示范，研究地表水和地下水的相互轉化及影響，并試點開展修復。
十五、改革創新，構建水污染防治新機制
按照國家生態文明體制改革、環境管理轉型的總體要求，《水十條》提出，改革創新水環境保護制度體系，依法施策與市場驅動并舉，政府、企業、社會公眾多主體共治，推動形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制。
一是健全執法監管體系，鍛造向水污染宣戰的法治武器。構建“全覆蓋、多層級、網格化、立體化”監管模式，切實提高環保部門履職能力。嚴格執法監督，嚴懲環境違法行為，完善國家督查、省級巡查、地市檢查監管體系，研究建立國家環境監察專員制度，加強對地方人民政府和有關部門環保工作的監督。嚴格環境司法，健全行政執法與刑事司法銜接配合機制，強化環保、公安、監察等部門和單位協作，完善案件移動、受理、立案、通報等規定，建立有效保障環境權益的法治途徑。
二是行政與經濟手段并舉，健全水污染防治約束和激勵機制。按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的原則，建立健全生態保護紅線、污染物總量控制、排污許可、環境質量目標管理、考核和責任追究等重大制度，形成比較嚴格的水環境保護制度體系。完善價格、財政、稅費、投融資等環境經濟政策，培育、規范市場，壯大發展環保產業，推動綠色循環低碳發展。加快制定相關政策，充分釋放政策紅利，因地制宜開展先行先試。
三是運用系統管理思維，強化部門協調聯動。水環境質量改善涉及生產、生活各領域，水污染防治、水生態保護和水資源管理等多方面，要有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，強化水環境的統一監管;要落實地方政府環境質量負責制，探索實施環保“黨政同責”、“一崗雙責”;要建立跨區域、跨流域的環境保護協調機制，統籌水環境保護規劃、執法、監督等各相關工作。
四是從政府一元管理走向政府、企業、社會公眾多元共治。除強調政府職責外，《水十條》要求企業嚴格守法、落實主體責任，并強化公眾參與和社會監督。強化政府和企業環境信息公開，保障公眾環境知情權、參與權、監督權和表達權，完善公眾參與平臺，全面激發全社會參與、監督環保的活力，優化社會治理方式。
十六、推進社會共治
水環境涉及眾多利益相關方，是典型的公共物品，有效且長效的水環境治理一定是全社會共同參與的結果。我國水環境社會治理主要有三種形式：以行政手段為主要特征的政府治理，以市場為導向的企業治理，以社會輿論、社會道德和公眾參與等為主要特征的公眾推動。
政府與企業是水環境治理的博弈方。一方面政府掌握了絕大部分環境治理信息、資金及技術等資源，企業難以獲得相關信息，導致發生水污染事件時，人們往往歸咎于政府監管不力。另一方面事權界定不清，越位與缺位并存，本應由企業承擔的治污責任過多地由政府承擔，而應當由政府承擔的公共需求又難以滿足，導致公眾不理解政府和企業的環境行為并產生抱怨。
《水十條》提出了“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的社會共治模式。一方面，強調政府、企業和公眾合理分工、明確權責，公眾和企業不僅僅是“參與”和“配合”，更需要積極主動地獻計獻策、貢獻力量。另一方面，也是政府轉變職能、簡政放權、有所為有所不為的必然趨勢。社會共治模式下，政府是“掌舵者”，重在倡導、規劃、協調、監督;企業是污染物的主要產生者、治理者，重在開發和運用節水環保產品、技術;公眾是參與主體，更是政府和企業環境行為的監督者。
推進社會共治，一是推動環境服務第三方治理。要充分發揮市場在資源配制中的決定性作用，作為公共利益代表的政府，可將部分治理事務“外包”給社會或企業等第三方，政府制定規則、強化服務，由直接管理轉變為間接管理。二是提升社會治理能力。社會治理能力提升是政府與社會互動的結果，應做好頂層設計，健全各級政府間、政府與社會間，政府、企業與公眾間的參與機制。三是完善水污染防治信息系統。減少信息不對稱，減弱市場失靈，為企業環保治理、環保產業發展、社會公眾參與提供支持，借助公眾力量監督企業環境行為。
三、國外城市水體綜合整治案例
一、英國倫敦泰晤士河
(一)水環境問題分析
泰晤士河全長402公里，流經倫敦市區，是英國的母親河。19世紀以來，隨著工業革命的興起，河流兩岸人口激增，大量的工業廢水、生活污水未經處理直排入河，沿岸垃圾隨意堆放。1858年，倫敦發生“大惡臭”事件，政府開始治理河流污染。
(二)治理思路及措施
一是通過立法嚴格控制污染物排放。20世紀60年代初，政府對入河排污做出了嚴格規定，企業廢水必須達標排放，或納入城市污水處理管網。企業必須申請排污許可，并定期進行審核，未經許可不得排污。定期檢查，起訴、處罰違法違規排放等行為。
二是修建污水處理廠及配套管網。1859年，倫敦啟動污水管網建設，在南北兩岸共修建七條支線管網并接入排污干渠，減輕了主城區河流污染，但并未進行處理，只是將污水轉移到海洋。19世紀末以來，倫敦市建設了數百座小型污水處理廠，并比較終合并為幾座大型污水處理廠。1955年到1980年，流域污染物排污總量減少約90%，河水溶解氧濃度提升約10%。
三是從分散管理到綜合管理。自1955年起，逐步實施流域水資源水環境綜合管理。1963頒布了《水資源法》，成立了河流管理局，實施取用水許可制度，統一水資源配置。1973年《水資源法》修訂后，全流域200多個涉水管理單位合并成泰晤士河水務管理局，統一管理水處理、水產養殖、灌溉、畜牧、航運、防洪等工作，形成流域綜合管理模式。1989年，隨著公共事業民營化改革，水務局轉變為泰晤士河水務公司，承擔供水、排水職能，不再承擔防洪、排澇和污染控制職能;政府建立了專業化的監管體系，負責財務、水質監管等，實現了經營者和監管者的分離。
四是加大新技術的研究與利用。早期的污水處理廠主要采用沉淀、消毒工藝，處理效果不明顯。20世紀五六十年代，研發采用了活性污泥法處理工藝，并對尾水進行深度處理，出水生化需氧量為5-10毫克/升，處理效果顯著，成為水質改善的根本原因之一。泰晤士水務公司近20%的員工從事研究工作，為治理技術研發、水環境容量確定等提供了技術支持。
五是充分利用市場機制。泰晤士河水務公司經濟獨立、自主權較大，其引入市場機制，向排污者收取排污費，并發展沿河旅游娛樂業，多渠道籌措資金。僅1987—1988年，總收入就高達6億英鎊，其中日常支出4億英鎊，上交盈利2億英鎊，既解決了資金短缺難題，又促進了社會發展。
(三)治理效果
泰晤士河水質逐步改善，20世紀70年代，重新出現魚類并逐年增加;80年代后期，無脊椎動物達到350多種，魚類達到100多種，包括鮭魚、鱒魚、三文魚等名貴魚種。目前，泰晤士河水質完全恢復到了工業化前的狀態。
二、韓國首爾清溪川
(一)水環境問題分析
清溪川全長11公里，自西向東流經首爾市，流域面積51平方公里。20世紀40年代,隨著城市化和經濟的快速發展，大量的生活污水和工業廢水排入河道，后來又實施河床硬化、砌石護坡、裁彎取直等工程，嚴重破壞了河流自然生態環境，導致流量變小、水質變差，生態功能基本喪失。50年代，政府用5.6公里長、16米寬的水泥板封蓋河道，使其長期處于封閉狀態，幾乎成為城市下水道。70年代，河道封蓋上建設公路，并修建了4車道高架橋，一度視為“現代化”標志。
(二)治理思路及措施
本世紀初，政府下決心開展綜合整治和水質恢復，主要采取了三方面措施：一是疏浚清淤。2005年，總投資3900億韓元(約3.6億美元)的“清溪川復原工程”竣工，拆除了河道上的高架橋、清除了水泥封蓋、清理了河床淤泥、還原了自然面貌。二是全面截污。兩岸鋪設截污管道，將污水送入處理廠統一處理，并截流初期雨水。三是保持水量。從漢江日均取水9.8萬噸，通過泵站注入河道，加上凈化處理的2.2萬噸城市地下水，總注水量達12萬噸，讓河流保持40厘米水深。
(三)治理效果
從生態環境效益看，清溪川成為重要的生態景觀，除生化需氧量和總氮兩項指標外，各項水質指標均達到韓國地表水一級標準。從經濟社會效益看，由于生態環境、人居環境的改善，周邊房地產價格飆升，旅游收入激增，帶來的直接效益是投資的59倍，附加值效益超過24萬億韓元，并解決了20多萬個就業崗位。
三、德國埃姆舍河
(一)水環境問題埃姆舍河全長約70公里，位于德國北萊茵—威斯特法倫州魯爾工業區，是萊茵河的一條支流;其流域面積865平方公里，流域內約有230萬人，是歐洲人口比較密集的地區之一。該流域煤炭開采量大，導致地面沉降，致使河床遭到嚴重破壞，出現河流改道、堵塞甚至河水倒流的情況。19世紀下半葉起，魯爾工業區的大量工業廢水與生活污水直排入河，河水遭受嚴重污染，曾是歐洲比較臟的河流之一。
(二)治理思路與措施
一是雨污分流改造和污水處理設施建設。流域內城市歷史悠久，排水管網基本實行雨污合流。因此，一方面實施雨污分流改造，將城市污水和重度污染的河水輸送至兩家大型污水處理廠凈化處理，減少污染直排現象。另一方面建設雨水處理設施，單獨處理初期雨水。此外，還建設了大量分散式污水處理設施、人工濕地以及雨水凈化廠，全面削減入河污染物總量。
二是采取“污水電梯”、綠色堤岸、河道治理等措施修復河道。“污水電梯”是指在地下45米深處建設提升泵站，把河床內歷史積存的大量垃圾及濃稠污水送到地表，分別進行處理處置。綠色堤岸是指在河道兩邊種植大量綠植并設置防護帶，既改善河流水質又改善河道景觀。河道治理是指配合景觀與污水處理效果，拓寬、加固清理好的河床，并在兩岸設置雨水、洪水蓄滯池。
三是統籌管理水環境水資源。為加強河流治污工作，當地政府、煤礦和工業界代表，于1899 年成立了德國個流域管理機構，即“埃姆舍河治理協會”，獨立調配水資源，統籌管理排水、污水處理及相關水質，專職負責干流及支流的污染治理。治理資金60%來源于各級政府收取的污水處理費，40%由煤礦和其他企業承擔。
(三)治理效果
河流治理工程預算為45億歐元，已實施了部分工程，預計還需幾十年時間才能完工。目前，流經多特蒙德市的區域已恢復自然狀態。
四、法國巴黎塞納河
(一)水環境問題
塞納河巴黎市區段長12.8公里、寬30-200米。巴黎是沿塞納河兩岸逐漸發展起來的，因此市區河段都是石砌碼頭和寬闊堤岸，三十多座橋梁橫跨河上，兩旁建成區高樓林立，河道改造十分困難。20世紀60年代初，嚴重污染導致河流生態系統崩潰，僅有兩三種魚勉強存活。污染主要來自四個方面，一是上游農業過量施用化肥農藥;二是工業企業向河道大量排污;三是生活污水與垃圾隨意排放，尤其是含磷洗滌劑使用導致河水富營養化問題嚴重;四是下游的河床淤積，既造成洪水隱患，也影響沿岸景觀。
(二)治理思路與措施
工程治理措施主要包括四方面：
一是截污治理。政府規定污水不得直排入河，要求搬遷廢水直排的工廠，難以搬遷要嚴格治理。1991-2001年，投資56億歐元新建污水處理設施，污水處理率提高了30%。
二是完善城市下水道。巴黎下水道總長2400公里，地下還有6000座蓄水池，每年從污水中回收的固體垃圾達1.5萬立方米。巴黎下水道共有1300多名維護工，負責清掃坑道、修理管道、監管污水處理設施等工作，配備了清砂船及卡車、虹吸管、高壓水槍等專業設備，并使用地理信息系統等現代技術進行管理維護。
三是削減農業污染。河流66%的營養物質來源于化肥施用，主要通過地下水滲透入河。巴黎一方面從源頭加強化肥農藥等面源控制，另一方面對50%以上的污水處理廠實施脫氮除磷改造。但硝酸鹽污染仍是難以處理的痼疾。
四是河道蓄水補水。為調節河道水量，建設了4座大型蓄水湖，蓄水總量達8億立方米;同時修建了19個水閘船閘，使河道水位從不足1米升至3.4-5.7米，改善了航運條件與河岸帶景觀。此外還進行了河岸河堤整治，采用石砌河岸，避免沖刷造成泥沙流入;建設二級河堤，高層河堤抵御洪澇，低層河堤改造為景觀車道。
除了工程治理措施外，還進一步加強了管理。一是嚴格執法。根據水生態環境保護需要，不斷修改完善法律制度，如2001年修訂《國家衛生法》要求，工業廢水納管必須獲得批準，有毒廢水必須進行預處理并開展自我監測，必須繳納水處理費。嚴厲查處違法違規現象。二是多渠道籌集資金。除預算撥款外，政府將部分土地劃撥給河流管理機構(巴黎港務局)使用，其經濟效益用于河流保護。此外，政府還收取船舶停泊費、碼頭使用費等費用，作為河道管理資金。
(三)治理效果
經過綜合治理，塞納河水生態狀況大幅改善，生物種類顯著增加。但是沉積物污染與上游農業污染問題依然存在，說明城市水體整治僅針對河道本身是不夠的，需進行全流域綜合治理。
五、奧地利維也納多瑙河
多瑙河全長2850公里，是歐洲第二長河，奧地利首都維也納市地處其中游。維也納多瑙河綜合治理開發，形成了一套現代化的河流綜合治理和開發體系，即在傳統治理理念基礎上突出“生態治理”概念，并運用到防洪、治污、經濟開發等各個領域。主要措施包括兩方面：
一是建設生態河堤�；謴秃影吨参锶郝浜蛢λ畮�，是維也納多瑙河治理和開發的主要任務之一�；�“親近自然河流”概念和“自然型護岸”技術，在考慮安全性和耐久性的同時，充分考慮生態效果，把河堤由過去的混凝土人工建筑，改造成適合動植物生長的模擬自然狀態，建成無混凝土河堤或混凝土外覆蓋植被的生態河堤。
二是優化水資源配置和使用。維也納周邊山地和森林水資源豐富，其城市用水99%為地下水和泉水，維持了多瑙河的自然生態流量。維也納嚴禁將工業廢水和居民生活污水直接排入多瑙河，廢污水由緊鄰多瑙河的兩座大型水處理中心負責處理，出水水質達標后，大部分排入多瑙河，少部分直接滲入地下補充地下水。此外，嚴格控制沿岸工業企業數量并嚴格監管。
